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TRAYECTORIA DE DESARROLLO DEL PAÍS Y COYUNTURA 2020

Trayectoria de desarrollo

 del país y coyuntura 2020

Tras la confirmación de los primeros casos de COVID-19, el Gobierno de Uruguay declaró el 13 de marzo de 2020 el estado de emergencia sanitaria (Decreto N°93/020), adoptando una serie de medidas para atender la situación de las personas infectadas por el virus, contener la propagación de la pandemia en el país, repatriar a los uruguayos en tránsito en el exterior y mitigar los primeros impactos económicos y sociales que depararían la adopción de medidas de confinamiento voluntario, así como la interrupción total o parcial de las actividades económicas.

 

Tras una fase inicial (entre los meses de marzo y mayo de 2020) en la que la actividad económica experimentó una profunda y generalizada retracción (en particular, el comercio, los servicios, el transporte y el turismo) y en la que la movilidad social sufrió una disminución significativa, de la mano de la suspensión de la enseñanza presencial en todos los niveles educativos y su sustitución por modalidades de educación virtual a través de plataformas digitales, Uruguay comenzó a recuperar hacia mediados de año, en forma parcial y paulatina, ciertos niveles de actividad.

Gracias a una efectiva estrategia de testeo generalizado de posibles contagios de COVID-19 y seguimiento epidemiológico de casos positivos, acompañada por una potente campaña de comunicación e información liderada por la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud Pública –que contaron desde el inicio con la asesoría de un Grupo Asesor Científico Honorario, liderado por el Presidente de la Academia Nacional de Ciencias de Uruguay y otros prestigiosos científicos–, Uruguay pudo contener con éxito la diseminación de la pandemia hasta diciembre de 2020. Hasta ese momento, los casos de contagio y muertes con relación a la población ubicaban a Uruguay dentro del grupo de países de mejor desempeño a nivel global en el manejo de la pandemia. Esa trayectoria permitía prever a mediados de 2020 (de acuerdo con las estimaciones de CEPAL, Banco Mundial, el FMI y el propio gobierno) que el PIB uruguayo sufriría una caída de entre tres y cuatro puntos porcentuales (significativamente inferior a las de las mayores economías de la región y al promedio regional), así como un alto nivel de recuperación en 2021 que permitiría recuperar a comienzos de 2022 los niveles anteriores a la pandemia.

A fines de 2020 y, en particular, en los primeros meses de 2021 se aceleró la diseminación de la pandemia, lo que se refleja en todos los indicadores: número de contagios, tasa de positividad en los testeos, número de pacientes que ingresan a unidades de cuidados intensivos y fallecimientos. Esta inflexión en el ritmo de crecimiento de la pandemia determinó que el gobierno debiera adoptar a fines de diciembre medidas de mayor restricción, las cuales, a su vez, impactaron en los primeros meses del año 2021 en el funcionamiento de la economía y en particular, en el sector turismo. Si bien a fines de marzo de 2021 la tasa de muertes por millón de habitantes es de 253, ubicando a Uruguay muy por debajo del promedio de América Latina, la aceleración en el ritmo de las infecciones y de fallecimientos, combinado con la llegada al país de una cepa del virus proveniente de Brasil de características todavía más infecciosas, está tensionando la capacidad hospitalaria nacional. Tras el diseño del plan de vacunación en el último trimestre de 2020, el sistema de salud inició el primero de marzo el proceso de inoculación, priorizando al personal de la salud, el sistema educativo y la población de mayor riesgo, para avanzar luego con otros segmentos poblacionales con el objetivo de alcanzar en 2021 niveles que aseguren la inmunidad en la población. La rápida implementación de este plan de vacunación ha permitido hacia fines de marzo de 2021 (a un mes de su inicio) alcanzar medio millón de personas vacunadas, ósea aproximadamente el 15% de toda la población.  

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A 352 días de la declaración del estado de emergencia sanitaria por parte del Poder Ejecutivo y a un año del cambio de gobierno, la Presidencia de la República presentó el 1 de marzo de 2021 ante el Poder Legislativo su primer informe de rendición de cuentas al Parlamento. En este informe se detalla el esfuerzo que el Estado realizó a través de distintos mecanismos para hacer frente a la pandemia, cubriendo todas las áreas de política pertinentes (protección laboral, apoyo a empresas, seguridad social, protección social a los grupos más vulnerables, etc.): “El total de recursos destinado durante 2020 para la pandemia fue de US$ 1.217 millones [2,3% del PBI]”. El Poder Ejecutivo destacó que el “gasto en seguros de paro que durante 2020 alcanzó los US$ 415 millones” y “el gasto en subsidios por enfermedad que en 2020 aumentó a US$ 153 millones” fueron los destinos principales de estos recursos. 2

Por otra parte, la reciente publicación del Banco Central de Uruguay sobre la evolución de las Cuentas Nacionales muestra la magnitud del impacto que la pandemia tuvo, finalmente, sobre la economía uruguaya: “la actividad económica en el año 2020 disminuyó 5,9% respecto al año 2019, resultado sobre el cual incidió la emergencia sanitaria asociada al COVID-19, afectando la movilidad de las personas y el normal funcionamiento de los establecimientos productivos”3. Esta contracción supera la caída que preveían los principales analistas económicos y las instituciones multilaterales de crédito en sus proyecciones del segundo trimestre de 2020. Si bien esta retracción es menor a las que han experimentado otras economías de la región y varios de los países más desarrollados, constituye una inflexión en la trayectoria que venía describiendo la economía Uruguay (entre 2003 y 2019 Uruguay registró tasas positivas de variación del PIB).

Es clave señalar que esta caída de la actividad económica viene a agravar la situación de una economía que ya venía experimentado durante los últimos años bajos niveles de crecimiento, caída de la inversión, aumento del desempleo (afectando en particular a las mujeres y los jóvenes), crecimiento de la inflación, deterioro de las variables macroeconómicas (en particular, el aumento sostenido del déficit fiscal, que alcanzó en 2019 uno de los niveles más altos de las últimas décadas) y la interrupción de la caída de la pobreza (de hecho, un leve aumento entre 2017 y 2019) y la desigualdad en la distribución del ingreso. Aunque Uruguay sigue presentando el nivel de pobreza más baja de la región (3% de la población en 2019 y 5.1% en 2020, de acuerdo con los datos recientemente presentados por la CEPAL en su última edición del Panorama Social de América Latina 4), el aumento de la pobreza durante 2020, en el contexto de la pandemia, constituye un hecho preocupante.

De acuerdo con la publicación del Instituto Nacional de Estadística del 25 de marzo 2021, en la que se presentan los resultados de la metodología oficial de la actualización del cálculo de la Línea de Pobreza (cuyo umbral es mayor al de CEPAL, determinando valores más altos de pobreza), el porcentaje de personas en situación de pobreza en Uruguay creció de 8.8 en 2019 a 11.6 en 2020 (sólo cuatro décimas porcentuales menor al valor que tenía el país en 2012). Este aumento de la pobreza se verifica en todos los grupos de edad de la población, pero afecta en particular a los niños y adolescentes, entre quienes la pobreza vuelve a ubicarse en torno al 20%.
 

1 - Lacalle Pou anunció medidas sociales, laborales y económicas para el segundo año de Gobierno - Presidencia de la República

2 - El citado informe también destaca: “En abril de 2020 se lanzó SIGA Emergencia, una línea de garantías más flexible y económica para respaldar los créditos de las Mipymes. Posteriormente, se creó la línea SIGA Turismo, para empresas de ese sector; y SIGA Plus, dirigida a garantizar créditos de medianas y grandes empresas. Se garantizaron US$ 506 millones y se dieron créditos por US$ 689 millones.” (Presidencia 2021: 4).

3 - Microsoft Word - Informe de Cuentas Nacionales Trimestrales_2020_04.doc (bcu.gub.uy)

4 - Según CEPAL (2021: 85) el aumento de la pobreza sin la acción de las transferencias monetarias hubiese sido dos décimas porcentuales mayor: de 3% en 2019 a 5.3% en 2020 y no al 5.1% como habría sido de acuerdo con su estimación preliminar. 

Variación anual del PIB e incidencia de la pobreza en personas en Uruguay.
Serie 1999-2020 (en porcentaje)

Fuente: OCR en base a información del BM y BCU sobre PIB y del INE sobre pobreza. 

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Otro dato que merece especial atención es el aumento entre 2019 y 2020 de la “brecha de pobreza”, es decir, “del ingreso faltante, promedio, para que quienes están por debajo de la Línea de Pobreza la alcancen”. 

Complementar el análisis de los porcentajes de población bajo línea de pobreza con el indicador “brecha de pobreza” resulta útil para dimensionar, en forma más exhaustiva, el impacto que una crisis genera en el bienestar de la población, ya que “un incremento (de la brecha de pobreza con) respecto al año anterior implica que los hogares pobres necesitan, en promedio, un nivel mayor de ingresos que el año anterior para que alcancen su línea de pobreza” (INE). 

Partiendo de estas premisas, el aumento de la “brecha de pobreza” (1,2 en 2018, 1,3 en 2019 y 1,9 en 2020 5) merece atención, en particular, para considerar la reactivación económica y el soporte a estas familias que serán necesarios para que estas puedan superar la pobreza a partir de 2021. 

La contención del aumento porcentual de personas bajo la línea de pobreza entre 2019 y 2020 (en comparación con el aumento de la pobreza que se observó entre trimestres de 2002, cuando se produjo la anterior crisis) responde, en buena medida, a los esfuerzos que realizó el Estado por proteger a los sectores formales a través de los mecanismos (robustos en comparación con la mayoría de los países de la región) de protección laboral y seguridad social, y a los esfuerzos que orientó a los informales y grupos de población más vulnerables a través de programas de protección social y transferencias no contributivas. También la contención del aumento de la pobreza (así como el haber registrado una caída del PIB por debajo de los guarismos que presentan varias economías de la región y de los países más desarrollados) obedece a que la economía uruguaya (producción, comercio, servicios, etc.) comenzó a reactivarse ya en el segundo trimestre de 2020. 

Por último, esta contención responde a que el país disponía a comienzos de 2020 de robustas estructuras de protección social (seguro de desempleo, subsidio por enfermedad, sistema de transferencias monetarias, programas sociales, sistemas de información para la toma de decisiones, etc.), con un sistema de salud de cobertura universal y un sistema educativo con una amplia y potente plataforma digital: activos institucionales y de política pública que el  Estado ha ido construyendo durante décadas, a través de sucesivas administraciones.         
 

Si bien Uruguay logró atravesar durante 2020 la crisis sanitaria y socioeconómica desatada por el COVID-19 logrando contener algunos de sus efectos más negativos, y pese al esperanzador avance del proceso de vacunación que ha iniciado el sistema de salud en el primer trimestre de 2021, resulta evidente que esta crisis dejará secuelas que el Estado, el sector privado, las organizaciones sociales y la sociedad toda deberán enfrentar en los próximos años: cierre de empresas y pérdida de puestos de trabajo (que afectarán en particular a los grupos de población más vulnerables: niños y jóvenes, mujeres jefas de hogar, personas con discapacidad, población afrodescendiente, nuevos migrantes, etc.); caída del nivel de ingreso de los hogares, en particular en los estrados más bajos, y aumento de la pobreza, la indigencia y la desigualdad en la distribución del ingreso; interrupción de trayectorias educativas entre los niños y adolescentes de contextos de mayor vulnerabilidad (en muchos casos, abandono educativo definitivo), menores niveles de aprendizaje a nivel agregado y aumento de las brechas educativas entre distintos estratos socioeconómicos; stress del sistema de salud y potencial déficit durante un período acotado en el seguimiento de otras enfermedades y patologías; aumento de expresiones de violencia intrafamiliar ocasionados por el confinamiento (en particular hacia mujeres, niños y adolescentes).

Además de estos impactos o efectos negativos que deberán enfrentar las políticas públicas, como parte de una estrategia integral de recuperación post pandemia, Uruguay seguirá teniendo en el horizonte la superación de retos impostergables para alcanzar el desarrollo sostenible, entre otros: la puesta en marcha y/o consolidación de nuevos modelos productivos sostenibles, basados en la innovación, en modelos de economía verde y circular, y la incorporación de conocimiento (una de las claves del éxito relativo del país en el manejo de la pandemia); la creación de empleos de calidad, incorporando plenamente a las mujeres en el mercado laboral y avanzando hacia la eliminación de las brechas salariales basadas en género; la transformación de su sistema educativo para mejorar en forma significativa la calidad y equidad de sus resultados; la reforma de su sistema de seguridad social para asegurar, al mismo tiempo, la calidad de sus prestaciones, su universalidad y su sostenibilidad financiera; la efectiva igualdad entre mujeres y varones en todos los ámbitos y la erradicación de la violencia basada en género; la efectiva protección de derechos e inclusión social de los grupos de población históricamente más relegados (personas con discapacidad, afrodescendientes, LGTBI, etc.).

5 - Fuente: para los dos primeros valores (INE 2020: 11) y para el tercero (INE 2021: 9).